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加大逆周期調節有重要政策突破:專項債可做重大項目資本金
2019-06-11 10:16 來源:第一財經 作者: 陳益刊

摘要:經濟下行,在防控風險大前提下政府適當加杠桿增加有效投資穩經濟。

加大逆周期調節力度,國家再出新政策:允許將部分地方政府專項債券(下稱專項債)作為符合條件的重大項目資本金。

“這改變了以前地方政府專項債券不能做資本金的規定,是管理制度是一大突破。有助于加大重點區域重大項目的政府投資力度,保持經濟增長在合理區間。”中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成對第一財經分析。

近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》(下稱《通知》),要求加大逆周期調節力度,更好發揮地方政府專項債券(以下簡稱專項債券)的重要作用,著力加大對重點領域和薄弱環節的支持力度,增加有效投資、優化經濟結構、穩定總需求,保持經濟持續健康發展。

財政部、發展改革委、人民銀行、審計署、銀保監會、證監會有關負責人10日在答記者問中表示,堅持疏堵并重,把“開大前門”和“嚴堵后門”協調起來,在嚴格控制地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路的同時,鼓勵依法依規通過市場化融資解決項目資金來源。

中央財經大學公共財政與政策研究院院長喬寶云告訴第一財經記者,專項債可做項目資本金有比較嚴格的限制條件,比如必須對應到重點領域的具體項目,不能作為各類股權基金的資金來源防止過多加杠桿,存在隱性債務的融資平臺公司也不適用專項債做資本金的政策。這要求在執行專項債轉資本金的政策中,務必要兼顧穩增長和防風險,尋找一個平衡。

有助于撬動有效投資

投資項目資本金制度形成于上世紀90年代,是指在投資項目總投資中,由投資者認繳的出資額,對投資項目來說是非債務性資金。

大岳咨詢董事長金永祥介紹,目前行業不同資本金比例有所不同,大概在20%~30%之間。資本金到位是進一步利用其它資金實施項目的前提,如何盤活專項債對投資的拉動作用非常關鍵。

在一些專家看來,《通知》內有兩大令人關注的兩大亮點:一是允許將專項債作為符合條件的重大項目資本金,二是明確了專項債項目中市場化融資支持的項目標準。

六部委的答記者問中解讀《通知》時表示,在從嚴整治舉債亂象、嚴禁無序舉債搞建設的同時,明確了依法合規推進重大項目、在建項目建設的政策要求,并鼓勵多渠道籌集重大項目資本金,綜合施策進一步支持穩定增加有效投資。 

根據《通知》,對專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目,主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目,允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金,但不得超越項目收益實際水平過度融資。

金永祥告訴第一財經,專項債可做資本金的確可以增加政府有效投資資金來源,有利于穩增長。

“國家此次允許了部分專項債可以作為資本金,是一大制度創新,目的是為了進一步穩增長。”喬寶云也分析。

今年地方政府新增的專項債總規模約2.15萬億元,前四個月已經發行了約7300億元專項債。此前市場預計,到今年9月底前或將全部發完。

溫來成認為,這次專項債可以做資本金,可以一定程度上解決資本金難題,再加上市場化融資支持專項債項目,這會加快重大政府投資項目推動,起到穩投資的效果。

國家統計局數據顯示,今年1—4月份,基礎設施投資同比增長4.4%,增速與一季度持平,比去年全年加快0.6個百分點。上海財經大學鄭春榮教授告訴第一財經,專項債可做項目資本金能擴大了可用資金量,有利于現有項目的推進。

除此之外,《通知》還合理明確金融支持專項債券項目標準。

《通知》稱,對沒有收益的重大項目,通過統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目,由地方政府發行專項債券融資;收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入(以下簡稱專項收入,包括交通票款收入等),且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的項目,可以由承擔專項債券項目建設任務的企業法人項目單位(以下簡稱項目單位)根據未納入預算管理的剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。 

“比如高速公路除了政府性基金收入外,還有交通票款收入、沿線廣告牌收入,經過測算這些收入償還專項債本息后,剩余的現金就可以跟金融機構去融資。以前也有類似操作,這次主要是更加明確了。”喬寶云分析說。

穩增長和防風險并重

針對《通知》印發是否意味著放松債務風險管控,如何防范專項債券及項目配套融資風險的提問,六部委強調, 堅決不搞“大水漫灌”,從合理明確融資標準、嚴格項目資本金條件、確保落實償債責任、保障項目融資與償債能力相匹配、強化跟蹤評估監督等五個方面,構建風險防控體系,在用改革的辦法“開大前門”的同時,堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。 

六部委還表示,支持做好專項債券項目融資工作,既發揮專項債券增加有效投資的帶動作用,又堅決守住防控風險的底線,切實保障經濟健康發展可持續。

比如,對項目收益中不含其他經營性專項收入或償還專項債券本息后其他經營性專項收入沒有剩余的重大項目,不得向金融機構市場化融資,防止形成新增隱性債務。市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為企業法人項目單位。嚴禁項目單位以任何方式新增隱性債務。

《通知》還強調,地方政府按照一一對應原則,將專項債券資金嚴格落實到實體政府投資項目,不得將專項債券作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源,不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節注資,避免層層嵌套、層層放大杠桿。

溫來成表示,專項債的核心就是項目收益和融資自求平衡,即項目的收益可以償還債務本息。如果不能夠平衡,那么就違背了專項債設立的初衷,可能產生風險。因此專項債作為資本金強調了落實到具體項目上,且對項目收益進行詳細測算,能夠償還本息。

溫來成認為,當前政府債務風險總體可控,因此適當增加政府投資風險可控。

財政部數據顯示,截至2018年末,我國地方政府債務18.39萬億元,地方政府債務率(債務余額/綜合財力)為76.6%。加上納入預算管理的中央政府債務14.96萬億元,兩項合計,我國政府債務33.35萬億元。按照國家統計局公布的我國2018年GDP初步核算數90.03萬億元計算,我國政府債務負債率(債務余額/GDP)為37%,低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平,風險總體可控。

除了擴大政府有效投資,激發社會資本的投資積極性也非常關鍵。

今年政府工作報告中明確表示,創新項目融資方式,適當降低基礎設施等項目資本金比例;落實民間投資支持政策,有序推進政府和社會資本合作(PPP)。

金永祥表示,當前還可以進一步調動社會投資積極性,建議盡早落實今年政府工作報告提出的“適當降低基礎設施等項目資本金比例”的要求。

金永祥分析,國外很少設有資本金比例,建議可以考慮將資本金比例降至10%以下,具體比例交由市場決定,比如建設單位信用好、地區較發達的優質項目風險低,銀行對資本金比例要求會比較低。反之則要求高。此外專項債可做資本金后,可以考慮注入優質的PPP項目,既可以發揮穩增長穩投資,又可以發揮PPP優勢助力高質量發展。

責任編輯:張茜楠

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